【实践新论】新时期战略减贫工作的重构与转型

来源：光明网-理论频道2020-12-28 15:38

贫困是与人类社会发展进程相伴生的社会现象，也是当今世界各国尤其是发展中国家所面临的共性问题。数十年来，党和政府带领人民持续向贫困宣战，努力改变新中国成立之初国家积贫积弱、人民普遍贫困的局面。在计划经济时代，通过土地改革、建立社会主义制度、发展社会事业等，为消除贫困、不断改善人民生活水平奠定了制度基础。改革开放以后，坚持统筹城乡经济社会发展，不断解放和发展农村社会生产力，带动农村贫困人口脱贫致富。从1982年开始，针对重点贫困地区的问题，我国启动专项扶贫计划，成立扶贫开发专门工作机构，在世界上率先拉开有计划、有组织、大规模扶贫开发的序幕。为了补齐全面建成小康社会的最大短板，2015年党中央、国务院决定在全国上下打响脱贫攻坚战，确保到2020年农村贫困人口实现脱贫，不让一个地区、一个人掉队。习近平总书记指出，2020年是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚之年。面对新冠肺炎疫情和严重洪涝灾害的考验，党中央坚定如期完成脱贫攻坚目标决心不动摇，全党全社会勠力同心真抓实干，贫困地区广大干部群众顽强奋斗攻坚克难。今年12月，习近平总书记宣布，经过8年持续奋斗，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫，取得了令全世界刮目相看的重大胜利。

　　“扶贫开发时代”减贫战略的总结与回顾

　　1986年以后，我国正式进入“扶贫开发时代”，减贫战略和工作体系随之实现了三个方面的重大转变：由道义性救济向制度性扶贫转变，由无专门机构扶贫向有专门机构扶贫转变，由传统“输血式”的生活救济型扶贫到提升贫困地区内生动力的“造血式”经济开发型扶贫的转变。党的十八大以来，在习近平总书记提出的有关精准扶贫、精准脱贫的重要论述指引下，中央和地方都投入了规模空前的资金和资源，开展以精准扶贫、精准脱贫为基本方略的脱贫攻坚行动，进一步提升了贫困治理的精细化和现代化水平。中华民族千百年来的绝对贫困问题得到历史性解决，为全面建成小康社会打下了坚实基础。

　　随着农村绝对贫困现象的全面消除，如果继续沿用“扶贫开发时代”的扶贫战略和工作体系，所导致的政治、经济和社会等方面的负外部效应将会越来越突出。例如，来自外部的长期扶持可能会导致“扶贫陷阱”，让贫困人口陷入依赖政府扶助，缺乏自我发展的内生动力的境地，使部分贫困地区陷入“事事求诸于人”的惯性思维而无法依靠自身的努力创造出脱贫致富的条件。习近平总书记提出，要激发贫困地区贫困人口内生动力，激励有劳动能力的低收入人口勤劳致富，向着逐步实现全体人民共同富裕的目标继续前进。因此，随着2020年现行标准下绝对贫困人口的全部脱贫，以及农村原发性、区域性绝对贫困的终结，“后扶贫时代”我国减贫战略和工作体系应当随着贫困结构变化进行重构和转型。

　　建立关口前移的防贫战略

　　2020年后，现行标准下绝对贫困人口在统计学意义上的消失，并不意味着贫困的终结。习近平总书记指出，全部脱贫，并不是说就没有贫困了，就可以一劳永逸了，而是指脱贫攻坚的历史阶段完成了。相对贫困问题永远存在，我们帮扶困难群众的任务永无止境。贫困本身仍将以“相对贫困”“多维贫困”等面貌存在于社会生活中，亟待新的解决方案。2020年后我国减贫战略和工作体系应当从“扶贫”转向“防贫”和“助贫”，这是从理念到战略再到工作体系的全面转变和重大革新。“扶贫”侧重通过政府直接投入和引导投入各种资源，将贫困人口“扶持”到生存标准以上生活水平。而“防贫”和“助贫”更加需要政府的智慧以及综合治理，“防贫”强调从源头上建立贫困的预先防御机制，尽力阻断贫困的发生特别是代际传递；“助贫”强调通过建立常态化的制度安排因势利导，增强援助对象的发展能力，缓减已经发生的各种贫困现象。

　　在防贫机制方面，需要优先解决的是阻断贫困的代际传递，这就需要我们建立预防性反贫困社会政策，特别是将更多的注意力和资源集中于“预分配”。具体来说，就是将足够的资金优先投在前端，用于“提升孕产妇、新生儿健康状况”以及“解决好婴幼儿早期综合发展问题（主要涵盖婴幼儿营养改善、婴幼儿照护服务和儿童早期教育等）”这两个连续的领域，在个人生命的起跑阶段筑起打破贫困代际传递的防线。联合国开发计划署等许多国际组织的研究表明，在这两个关键领域的投入往往是回报率最高、社会效益最好的人力资本投资，有利于从源头上提高国民健康水平、增强其自我发展能力，进而阻断贫困代际传递。当前我国部分地区特别是欠发达地区，在“提升孕产妇、新生儿健康状况”领域还存在短板，孕产妇死亡率和婴儿死亡率还存在进一步降低的空间，服务于婴幼儿早期综合发展的社会力量较为缺乏。总体上看，有“需”欠“供”是各地促进实现“幼有所育”目标时普遍存在的共性问题，已经成为新时期持续保障和改善民生需要着重研究和解决的重要问题。

　　对此，笔者认为，2020年后我国应当重视、倡导和建立对家庭友好的社会政策，从源头出发，阻隔贫困的代际传递。具体来讲，就是要提供普遍和全面的有质量生殖、孕产妇、新生儿和儿童卫生保健服务，探索建立面向全体国民的生育津贴制度，不断发展完善包括带薪育儿假以及可负担、有质量的婴幼儿照护服务等在内的儿童福利体系。预防性反贫困社会政策还需要学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面民生保障制度的配合与支撑，才能形成和实现综合的防贫政策效能。

　　发展以综合援助体系为载体的助贫机制

　　在综合援助机制方面，通过建立城乡统一、标准动态调整的托底性救助制度，守住社会底线公平，确保绝对贫困问题的解决。在此基础上，探索建立面向城乡低收入人口的综合援助体系，并进一步健全基本社会安全保障网络，逐步缩小群体间、城乡间、地区间的社会保障待遇差距，提升基本社会保障公平性、持续提高社会公平程度，充分发挥社会保障制度缓解相对贫困的功能。

　　2020年后特定标准下的绝对贫困人口将直接交由城乡最低生活保障制度来予以兜底保障、使绝对贫困人口的收入提高到贫困线以上；综合援助反贫困机制则主要针对能够自力谋生但面对风险和意外时具有较大经济脆弱性的低收入人口，通过综合性援助政策施以适当援助，帮助其缓解暂时性收入贫困或支出贫困。具体来说，应当在制订城乡低收入标准、确定援助对象的基础上，为城乡低收入人口建立电子信息档案并纳入全国统一的综合援助信息系统，再相应建立城乡低收入人口综合援助体系。综合援助体系可以在现有各种专项救助制度整合优化的基础上，增加发展型救助内容，当城乡低收入人口在生育医疗、儿童营养、子女教育、继续教育、必要住房、就业再就业等方面面临困难时，向他们提供多样化、多层次、更加积极有效的综合援助。与以往社会救助项目以收入补偿功能为主并与最低生活保障资格关联不同，综合援助体系应通过适当的制度设计，着力降低保障对象对福利待遇的不合理依赖，强化对人力资本形成的促进功能，致力于不断提升城乡低收入人口的人力资本保有量，以增强其生存、发展和竞争能力。特别是要推动平等就业，促进低收入人口就业，打通其向上流动的渠道。

　　总之，在“后扶贫时代”，解决相对贫困问题将成为我国减贫工作体系中的“新常态”，包括社会保障制度在内的各种常规性、制度化的社会政策体系将在其中发挥更大的作用，尽力从源头上预防贫困的发生并对已经存在的相对贫困人口实施综合援助。

　　（作者：中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授 李志明）