准确把握和落实高等职业教育创新发展行动计划

教育部职业教育与成人教育司林宇

    2015 年10 月，教育部印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018 年）》（简称《行动计划》），这是高职战线深入总结“十二五”发展经验，面向“十三五”布局改革任务，引导和推动高职院校制定和执行好“十三五”规划的重要行动指南，也是迄今为止，教育部第一个专门针对高职教育全面系统规划改革发展的指导文件。

《行动计划》定位为2014 年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（简称《决定》）的配套文件和对全国人大职教法执法检查的积极回应，重在落实《决定》和教育部等六部门联合印发的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020 年）》（简称《体系规划》），不搞新的政策突破，而是在任务设计中贯彻创新发展的要求。《行动计划》以2010 年以来教育部已经出台和即将出台的涉及高等职业教育内容的重要文件为基础，经过融合发掘完善，努力建构一个完整的、以专科高职为主体的高等职业教育下阶段的发展设计。

一、结构设计与调整

《行动计划》的结构设计，反映了今后一个时期教育部发展高职教育的工作思路。其本身也经历了一个从重视实操到精炼提升再部署的演变过程。

1.初稿设计

为方便院校落实和各地组织实施，《行动计划》初稿从院校工作的视角规划设计了12 个子计划，分为3 类：一是全局性综合性任务4个，“现代职业教育质量提升助推计划、现代职业教育体系建设推进计划、支撑产业发展能力提升计划、产教融合发展创新计划”；二是推进教育教学重点环节改革任务3个，“‘双师型’教师队伍能力提升计划、现代信息技术应用能力提高计划、德育工作质量提升计划”；三是涉及办学层面任务 5个，“社会力量兴办高等职业教育支持计划、高等职业院校治理能力提升计划、高等职业教育质量评价制度建设计划、高等职业教育国际交流合作促进计划、社区教育和终身学习服务助推计划”。缺点是：各子计划为追求完整都强调了工学结合、校企合作、加强技术技能积累的基本思路，重复较多。

2.结构调整与完善

在充分听取各方意见基础上，教育部决定把“提高高职教育发展质量”作为贯穿始终的主线，按照下一阶段的工作思路，将《行动计划》主要内容重新梳理为5个部分32条。同时，出于提高可执行性的考虑，按照可量化程度的不同将《行动计划》内容进一步细化为65 项任务和22个项目。

因此，《行动计划》最核心的5个内容实际指明了教育部推进高职教育下一步改革发展的5个方向和各自目标——扩大优质教育资源，要以专业建设为核心，提高优质资源的覆盖面，提高省域内高职教育发展的协调性。增强院校办学活力，要尊重和激发基层的首创精神，提高院校对市场的适应能力和自主发展能力。加强技术技能积累，要紧密结合培养杰出人才和加强教师队伍建设，提高高职院校技术服务的附加值。完善质量保障机制，要形成教育内部保证和教育外部评价协调配套的共同保障质量局面。提升思想政治教育质量，要落实李克强总理关于“把提高职业技能和培养职业精神高度融合”的要求，培养合格的社会主义事业接班人。

“发展质量”“区域协调”“自主发展”“提高技术服务附加值”“内部保证和外部评估协调配套”等提法均有新意，体现了设计落实既定政策过程中的创新。

二、转换角度再认识

《行动计划》发布已经两个多月，各地和大多数行业职业教育教学指导委员会都在分头制订实施方案，贯彻执行还有很多事情要做。能否准确把握要义，将直接影响实施工作的效果。因此，深入学习领会尤为重要。重读《行动计划》，可以从研究角度归纳出5个“更加强调”。

1.更加强调发展质量

规模、结构、质量、效益是传统衡量教育发展成效的主要方面，高职教育多年来突出强调了人才培养质量，《行动计划》提出“发展质量持续提升”，指的是高职事业发展的质量，是系统质量、大质量的概念。

一是构建结构完整、运行顺畅的职教体系。《决定》已经明确描述了现代职业教育体系的构成，关键是构建过程中要避免“拉郎配”，真正做到分类管理，按照同一类型人才成长的规律实施培养过程。“接续培养”绝不是简单从校门到校门的接力，而是要在应用型人才培养模式改革的总框架下，以教学内容改革为基础，培养方案系统设计而又相对独立的分层培养，强调培养模式改革方向上的一致性。同时提出，专科层次高职院校探索发展本科层次职业教育专业应主要围绕培养“中国制造2025”所需要的人才。

二是继续支持建设一批优质学校。领头羊的影响从来不可忽视，扶优扶强的政策需要延续。2006 年以来实施的国家高职示范（骨干）校项目非常成功，几乎成为高职深化改革和高质量的代名词，成为高职教育的名片。但院校发展从来不是齐步走，保持和激发改革发展动力，曾经的先进不一定是永远的先进，要让有作为的学校都有进入第一方阵的机会。示范校建设使得高职人才培养模式改革更加定型，骨干校建设推动了促进工学结合、校企合作的体制机制创新，优质校建设则应力争在培养杰出人才、强化技术技能积累和实质推进国际交流合作（不仅仅是引进优质资源）方面有所突破。

三是提升专业办学质量、优化区域内专业结构。专业是社会人才结构和教育培养结构的分类基础，是职业院校与社会需求的接口，也是各种教学改革的载体。某种意义上，专业质量代表了教育质量，也决定了学校特色。设置和举办专业应该有明确的服务对象、专业方向，校企合作培养人才。要立足于不断改善专业教学条件而加大教学投入。地方教育行政部门对区域内的专业结构负有责任，要有调控手段，提高专业设置的有效性。

四是促进区域高职教育协调发展。如果说优质学校建设可以为高职发展拓展空间树立示范，区域协调则能够有效抬升高职教育的保底水平。学校布局与调整是各地的职责，如何构建起利益相关方共同决定的学校设置调整机制，解决设学校和管学校“两张皮”的问题，值得地方教育行政部门思考。“探索基于增强发展能力的东中西部合作机制”，实施造血式的“扶贫”不仅应该成为全国范围内跨省的做法，也应该成为省内推进高职院校协调发展的手段。

五是强化服务国家战略的意识和能力。中国职业教育的价值， 一在服务人的全面发展，二在满足国家发展需要。当前，教育行政部门和实际办学者都应该仔细研究、积极应对、努力满足“中国制造2025”“互联网+”“一带一路”“精准扶贫”等国家战略的实施，对人才供给提出的新需求，提高高职教育服务国家战略的水平，提高人才供给的针对性，同时，也为学生就业提供更多机会，拓展更广阔空间。

2.更加强调综合改革

随着高等教育发展进入新的阶段，综合改革成为保持和挖掘发展动力的抓手。综合改革的目的是要保证教育领域各项改革方向一致，相互配合产生叠加效应，形成1+1 大于2的效果。高职教育也不例外。

一是正确把握和推进分类考试招生改革。2013 年《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》规定了高职分类考试招生的6 种方式和各自对应的生源或专业条件；2014 年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》要求2017 年分类考试招生成为高职院校招生的主渠道。实施分类考试招生是为解决统一高考解决不了的不同类型生源进入高职学习的问题，一种方式对应解决一类问题，必须严格遵守规定的条件。如果选择性地执行政策，将上述方式用于解决因自身培养质量、社会声誉等导致招生困难的中、高职学校面临的招生问题，则违背了制度设计的初衷，不及时纠正必将累及整个高职教育的声誉。

二是推动建立学分积累转换制度。学分是学习经历与成果的记录，应该跟随学习者终生；学分认定体现不同教育机构之间学习经历和学习要求的差异；学分转换则是新的教育机构对新进入的学习者学习基础的确认。认定不等于转换。《行动计划》提出在构建职教体系与学科型教育体系沟通机制的时候，不以牺牲入门质量作为代价，而是建立基于学分积累转换制度的“学力补充”机制，“缺什么补什么”，正视培养类型不同导致的学习基础差异。如果说接续培养是为了保证职教体系内不同层级教育培养目标和模式的一致性，学历补充则是在保证体系培养目标和质量的基础上，实现学习者跨体系的有序流动。

三是推动高职教育更好地“走出去”。此前，高职教育“走出去”的目的地主要是职业教育发达国家，形式主要是引进优质教育资源。但应该看到，经过多年快速发展，我国高职教育相对其他更多国家已经具有较大的比较优势，对外交流合作可以有更大作为。《行动计划》提出了发掘和满足走出去企业需要，培养支撑企业在当地生产运营需要的技术技能人才；探索对发展中国家职业教育援助；为周边国家培养既熟悉和认可中华文化，又为当地经济社会发展所需要的技术技能人才等实质性“走出去”的形式。

四是重视和推动应用技术研发。产学研结合一直是我国教育发展的基本指导思想，但在以教学型和研究型分类学校的时候，高职教育名义上被剥夺了研究职能，是《决定》将技术技能积累使命重新赋予了职业教育。因此，如何实现应用技术的传承、应用与创新成为高职院校必须面对和解决的课题。高职院校的应用研究必须与杰出人才培养相结合、与教学团队建设相结合，坚持教授上讲台；以解决实际生产运营问题为目标，提高学校社会服务的附加值和校企合作中的话语权。

五是重视学生的人文素养和职业精神培育。高职教育是高等教育的重要组成部分，作为接受过高等教育的高职毕业生，应该具备基本的人文素养，这在学校安排教学计划、组织社团活动时必须充分考虑。作为职业人，职业精神和职业技能缺一不可，起码的职业操守和能够胜任岗位的技术技能，是对高职教育质量的最好衡量。高职教育培养的不是简单工具，而是国家和社会需要的合格公民、技术技能人才。做到这一点，需要学校行政、教学、学生等方方面面的综合协调和共同努力。

3.更加强调创新发展

创新是发展的倍增器。方向一旦确定，方式方法创新就成为展现战线智慧、激发改革活力的重要方面。创新没有一定之法。如何把握实质、发挥基层首创作用，是实现高职教育创新发展的重要内容。

一是丰富集团化办学的实现形式。《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，明确了多元主体组建职业教育集团的工作思路。《行动计划》从易于实质运转和有利拓展优质资源覆盖面的角度，提出“支持有特色的专科高等职业院校以输出品牌、资源和管理的方式成立连锁型职业教育集团”的新选项。可以预见的是，这对帮扶改造薄弱院校，促进中高职衔接、提高高职院校多样化生源的质量，将会起到积极作用。

二是鼓励开展现代学徒制培养。以“兼具学生与员工身份，校企双主体培养”为核心特征的现代学徒制，是职业教育“工学结合、校企合作、顶岗实习”人才培养模式发展的最新阶段，也是落实《决定》确定的企业办学主体责任的有效举措。《行动计划》提出以特色学院的形式实施现代学徒制培养，就是要运用制度优势在高职院校推广这一创新做法。对学校来说，更多聚集优质资源，改善和提高输送人才的适用性；对合作企业来说，变雷锋式的帮助学校培养人为为自己培养人，打消投入职业教育的顾虑。

三是推动具有混合所有制特征的办学实践。混合所有制办学是《决定》对职业教育提出的新的实践方向。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，混合所有制“有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力”，这也应成为教育领域实践混合所有制的基本要求。就教育来说，混合是为了汇聚资源、增强能力、提高学校人才培养工作对市场变化的敏感度和反应速度。基于混合所有制办学适用政策尚不明确、党委领导下校长负责制是在高职院校坚持党的领导的根本制度的现实，《行动计划》提出“鼓励企业和公办高等职业院校合作举办适用公办学校政策、具有混合所有制特征的二级学院”。

四是深化高职院校创新创业教育改革。“双创”是本届政府首提的国家战略，高职院校如何落实好《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，是今后相当一个时期的重要工作。结合教育教学内容与方法改革培养学生的创新意识、结合提升专业教育质量赋予学生创新的本领、结合社团活动与实践教学提供学生创新创业的机会与条件，应当成为高职院校关注和努力的方向。

五是推进职业教育信息化。近年来，职业教育信息化动作不断，建设精品资源共享课、举办职业院校信息化教学大赛、颁布《职业院校数字校园建设规范》、资源库建设，从最初的改善条件、充实资源、提升管理，发展到了健全标准、消除孤岛、改进教学的新阶段。但这仍然不够，新时期，职业教育信息化更重要的意义在于通过应用推动“教”与“学”的方式方法甚至形态的变革创新，使其更加适合当下学生的学习习惯和认知规律，从根本上改善学习效果。

4.更加强调保障体系

这里是指对整个高职教育全方位的保障，而不限于直接保障教学质量，包括制度、标准、措施等一系列内容。

一是保障专兼职教师队伍质量。《行动计划》专门用了两个条目对教师队伍建设与管理提出要求，强调：兼职教师应以专业技术人员和高技能人才为主，并主要承担专业课程和实践教学任务；按每学年160 学时为单位工作量计算兼职教师数，保证兼职教师发挥实际作用；专任专业教师每5 年企业实践时间累计不少于6 个月，方便学校安排教学任务和教师在企业深入实践；鼓励有条件的地方单独组织高职教师职称评审，保证教师发展方向；鼓励学校制定高于教育部要求的“双师”标准，提高“双师型”教师质量。

二是有质量地落实高职生均经费政策。中央财政以各省范围内高职的生均经费水平，参考地方财力情况，确定对地方的拨款标准奖补。换句话说，央财的高职生均奖补是面向全省高职的奖补，不仅对省属高职。虽然不要求平均分配，但一些地方实际上以“谁的孩子谁抱走”的做法落实两部生均经费政策有失公允，存在“劫贫济富”的嫌疑。另一方面，高职生均经费是指“地方财政通过一般公共预算安排用于支持高职院校发展的经费”，不包含按照收支两条线要求上缴后返还学校的学费，这一点不容混淆。

三是明确了院校治理的途径和要求。“依法制定章程，完善治理结构，提升治理能力”是《行动计划》提出的实现院校治理的路径。这其中，章程建设是根本、是统领。无论是董事会、理事会、学术委员会等学校治理形式，还是落实学校办学自主权，都必须以章程作为基础，否则就都成了空中楼阁，于法无据。2014 年教育部提出“所有高校应于2015 年前完成章程制定”的要求，但目前各地高职院校的章程建设工作进展差异巨大，必须引起有关地方和学校的重视。

四是提高高职质量年度报告的质量。高职教育率先落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（简称《规划纲要》）关于“建立高等学校质量年度报告发布制度”的要求，国家、省、学校三级质量年度报告已经连续发布4 年，在各级各类教育中独树一帜。下一步将根据每年教育部对年报的具体要求，加强对报送工作和年报合规性的监督通报，进一步提高年度质量报告的量化程度、可比性和可读性。

五是建立高职教学工作诊断与改进制度。《行动计划》首提要形成“教育内部保证与教育外部评价协调配套的现代职业教育质量保障机制”，新意在于在建立诊断改进机制。学校是诊改工作的主体，教育部发布指导方案，省级教育行政部门组织抽样复核。诊改是管、办、评分离后，落实学校人才培养质量主体责任、加强教育行政部门事中事后监管的制度设计，与管办评分离后的评估互不矛盾、互为补充。管办评分离的评估是教育之外的第三方对教育质量进行价值判断，不反映办学者和管理者意愿。诊改则是学校自主保证质量的举措，是教育行政部门履责监管办学者质量保证能力的手段。

5.更加强调省级统筹

职业教育“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制和《规划纲要》关于“加强省级政府教育统筹”的规定，都要求高职教育以省级统筹为主。

一是增强省级统筹的能力和责任。根据中央深化财税体制改革的要求，今后一个时期，中央财政主要按照因素分配法核定对各省的资金投入，实施目标管理，不再直接确定具体项目与资金额度。2014 年起，中央财政已经开始根据各地生均拨款制度的建立完善情况、事业改革发展绩效、经费投入和管理情况等因素给予高职教育综合奖补，分为拨款标准奖补和改革绩效奖补两部分，由地方统筹用于高职教育改革发展，即中央财政对高职的投入主要以一般性转移支付的方式下给了省级政府。因此，省级政府今后对域内高职事业的发展负有更重要的责任。

二是《行动计划》落实工作以省为主。《行动计划》既是高职事业改革发展的路线图，也是引导中央财政一般性转移支付下达到地方后资金投向的指北针。附表所列的任务（项目）由各地（行指委）根据实际条件和需要自主提出承担意愿、自行落实保障措施，在此基础上编制总体落实方案，纳入教育部统一管理后实施。凡教育部同意安排的任务（项目）每年都要在规定的时间、按照《行动计划》管理平台的要求报告进度。各地（行指委）也可在《行动计划》规划的任务（项目）之外安排需要的工作，《行动计划》管理平台可应省里的要求开通省级任务（项目）管理专区。

三、效果预期与不足

《行动计划》的设计与实施，既是客观因素相互作用的结果，也是新形势下转变政府职能的必然。《行动计划》贴近实际的内容设计和平台化的项目管理，势必方便地方和学校落实，也有利于将来对于执行绩效的统计分析。由于执行效果将被纳入中央财政对地方改革绩效奖补分配因素中的“事业改革发展绩效”范围，实际的执行效果应该值得预期。

不足之处在于执行期限较短。《决定》和《体系规划》的有效期都远超3 年，作为两个文件的落实计划，《行动计划》定期3年显然不合理。而《行动计划》的实际内容相对3年时间来说也过于丰富，全部做完难度很大。好在很多学校已把《行动计划》内容作为制定学校发展“十三五规划”的重要依据，这将赋予《行动计划》新的生命力，也算是《行动计划》从“生不逢时”到“正当其时”的意外收获。